«Матрешка» как модель местного самоуправления на островах не прижилась

19

Было время, когда Сахалинская область попала в число «саботажников», противящихся реформе местного самоуправления.
Началось все, вспоминает Павел Сиваконов, возглавлявший ранее государственно-правовое управление аппарата администрации региона, с принятия в 2003 году 131-го федерального закона. В нем совершенно по-новому были прописаны вопросы территориальной организации местных органов. Вводились понятия городской округ, муниципальный район, городское сельское поселение. 

Заместитель руководителя аппарата обладминистрации Александр Романов, по словам Сиваконова, первым увидел риски этой реформы.

И нашел поддержку и понимание у вице-губернатора Георгия Карлова, ответственного за проведение этой реформы на территории области.

В область были приглашены специалисты института по местному самоуправлению из Обнинска. По результатам их экспертизы следовало: на островах должно быть не менее 120 муниципальных образований. С полноценными мэрами, представительными органами (депутатский корпус, управление финансами, имуществом, ЖКХ и так далее). Это повлекло бы за собой, во-первых, дополнительные финансовые затраты на их содержание (это при том, что на островах органы местного самоуправления в силу многих причин не могут заработать даже себе на зарплату). Во-вторых, обострилась бы и кадровая проблема: где в селе, поселке найти столько квалифицированных управленцев? Ведь есть определенные законодательством требования (высшее образование, стаж работы и прочее). 

– Наконец, главный риск: сложность в управляемости такой «матрешкой», неизбежность конфликта внутри самой вертикали, – говорит Сиваконов. – Мы столкнулись с этим на примере двух муниципальных районов (Углегорск, Невельск), которые вынуждены были создать в качестве компромисса. Их жители так до конца и не поняли, каковы различия в полномочиях главы городского или сельского поселения и главы муниципального района, к кому обращаться со своими бытовыми проблемами. С одной стороны, большинство проблемных вопросов носят поселенческий характер, с другой – мэр района считает себя «большим начальником», имея соблазн взять на себя руководство сельскими главами. Таков алгоритм заложенного в законе конфликта.

Под давлением центра область сумела устоять. «Бунтари»-аппаратчики заручились поддержкой муниципалов, общественных организаций, большинством населения (сельские сходы, встречи в трудовых коллективах, опросы общественного мнения). Ощутимую помощь оказали мэры. Мнение одно: сохранить одноуровневую модель местного самоуправления. 

Были, конечно, и оппоненты. Кто-то из них, возможно, вполне искренне полагал, что 131-й федеральный закон демократичен, его основная идея – приблизить власть к народу, чтобы каждому селу по своему начальнику. Кто-то, возможно, видел в многоуровневой системе шанс реализовать свои амбиции, начать карьеру с поселенческого депутата или сельского главы…

Компромисса ради все-таки организовали два муниципальных района. Их управленцы испытали на практике все «прелести» двухуровневой системы. 

– Глава Невельского района Владимир Пак активно включился в процесс отстаивания нашей общей позиции, – вспоминает Сиваконов. – Был проведен референдум, подавляющее большинство жителей дало согласие на преобразование района в единое муниципальное образование – городской округ. Причем проходил референдум в сложное время, после землетрясения. Многие дома разрушены, люди проживают в разных местах, у родных, а явка должна быть (по условиям референдума) 50 процентов. Усилия оправдались: Невельск вернулся к былой системе управления.

Сложнее было с Углегорским районом, поскольку на его территории значились два города – Углегорск и Шахтерск, примерно одинаковые по числу проживающих. Двух же городов на территории единого муниципального района федеральный закон не допускал. Но к тому времени в него были внесены поправки, для преобразования района в городской единый округ требовался уже не референдум, а согласие представительных органов всех трех поселений. Вопрос решался трудно, шахтерцы противились преобразованию Шахтерска в поселок. Но все-таки совместное решение было принято. 

Пришлось пройти и судебные инстанции. Принятый региональный закон (где в качестве компромисса прописаны два муниципальных района) оспорила прокуратура области. Областной суд иск удовлетворил, закон признан недействующим. 

– Мы, – говорит Сиваконов, – разрабатывая закон, заручились позицией всех муниципальных образований. Была подготовлена социально-экономическая информация по каждому району, проведены сходы граждан. Основываясь на этом, мы подали кассационную жалобу в Верховный суд России. Шли по тропинке, протоптанной Калининградом, в котором большинство муниципальных образований получили статус городских округов. По сути дела, два анклава – западный и дальневосточный – наделили свои муниципальные образования статусом городских округов.

Позиция калининградцев и наша была продиктована условиями проживания людей. Это и удаленность региона, и климат, и оторванность от общей энергосистемы, и особенность транспортного сообщения, связи и так далее. В таких условиях нельзя разрывать власть между уровнями при оперативном решении жизненно важных вопросов. 

В итоге Верховный суд России отменил решение областного суда.

Таким образом, позиция администрации, депутатов областной думы, которую сформулировала рабочая комиссия во главе с вице-губернатором Георгием Карловым (ныне депутат Государственной думы. – Прим. ред.), была полностью поддержана высшей судебной инстанцией страны. А сейчас Госдумой внесены соответствующие поправки в 131-й закон, подтверждающие нашу правоту и предоставляющие право выбора модели самоуправления. Россия огромна и разнообразна, всюду свои особенности. И если на Кубани, где хутора и станицы побольше наших городских округов, вполне разумно создавать сельские поселения, то в островной области это только во вред.

Лариса ПУСТОВАЛОВА.