Утвержден распоряжением контрольно-счетной палаты Сахалинской области 16 июля 2015 г. № 01-02/26
Проверка использования средств областного бюджета, выделенных в 2014 – 2015 годах на реализацию подпрограммы «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Сахалинской области» государственной программы Сахалинской области «Развитие транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства Сахалинской области на 2014 – 2020 годы».
1. Основание для проведения контрольного мероприятия: статья 270 Бюджетного кодекса РФ, закон Сахалинской области от 30.06.2011 № 60-ЗО «О контрольно-счетной палате Сахалинской области» (статья 9), пункт 12 плана работы контрольно-счетной палаты Сахалинской области (далее – Палата) на 2015 год, распоряжение председателя контрольно-счетной палаты от 30.04.2015 № 01-02/10.
2. Предмет контрольного мероприятия: нормативно-правовые акты правительства Российской Федерации, правительства Сахалинской области, иные распорядительные документы, обосновывающие операции со средствами областного бюджета и средствами субсидий, полученных из федерального бюджета; первичные и иные документы, подтверждающие получение и расходование средств областного бюджета, выделенных ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области» (далее – ГКУ «Сахалинавтодор») на реконструкцию и строительство объектов дорожной инфраструктуры подпрограммы «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Сахалинской области» (далее – Подпрограмма); проектная и рабочая документация (далее – ПД и РД); платежные документы; бухгалтерская и финансовая отчетность; соглашения с федеральным дорожным агентством; государственные контракты; конкурсная документация; акты выполненных работ, оценка качества выполненных работ и другие документы и материалы, относящиеся к теме контрольного мероприятия. Справочная, аналитическая и иная информация о ходе реализации мероприятий Подпрограммы.
3. Проверяемый период деятельности: 2014 год, истекший период 2015 года.
4. Цели контрольного мероприятия:
4.1 Цель 1. Оценка деятельности министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области и ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области» при реализации мероприятий Подпрограммы.
Вопросы:
4.1.1 Наличие законодательных, нормативно-правовых актов, распорядительных документов, относящихся к теме контрольного мероприятия и их соблюдение ГРБС.
4.1.2 Общий анализ целей и задач Подпрограммы и исполнения ее индикаторов:
– соответствие мероприятий Подпрограммы целям и задачам;
– организация взаимодействия координатора Подпрограммы с государственными заказчиками и исполнителями;
– полнота и своевременность ресурсного обеспечения.
4.1.3 Анализ расходов областного бюджета Сахалинской области, выделенных ГРБС на реализацию мероприятий Подпрограммы в 2014 – 2015 годах.
4.1.4 Социально-экономический эффект.
4.2 Цель 2. Оценка эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2014 – 2015 годах ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области» на реконструкцию и строительство объектов дорожной инфраструктуры.
Вопросы:
4.2.1 Проверка соблюдения процедур и сроков проведения аукционов, конкурсов по отбору проектных организаций, подрядчиков (поставщиков), строительного контроля:
– оценка целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по контрактам, исполненным в 2014 – 2015 годах;
– использование экономии, полученной по результатам торгов;
– соответствие условий договоров, заключенных по результатам конкурсных процедур с подрядными организациями, условиям, предусмотренным в конкурсной документации по выбору подрядных организаций для проведения работ по объектам.
4.2.2 Наличие утвержденной проектной и рабочей документации, актов скрытых работ и иных документов по оценке качества выполненных работ;
– соответствие актов выполненных работ и услуг (оплаченных работ, услуг) утвержденным ПД и РД, а также конкурсной документации. Причины дополнительных расходов (при их наличии), источники финансового обеспечения стоимостной разницы объекта;
– наличие и сроки выдачи разрешений на ввод пусковых комплексов (участков) в эксплуатацию.
4.2.3 Оценка состояния контроля за ходом выполнения работ, полнота и своевременность мер, принятых по устранению выявленных нарушений.
4.2.4 Наличие кредиторской и дебиторской задолженности по расчетам с поставщиками/подрядчиками, анализ причин возникновения задолженности.
4.2.5 Выборочная проверка исполнения условий контрактов (договоров): соблюдение сроков (графиков) производства работ, порядка расчетов и других условий.
4.2.6 Организация претензионной работы за неисполнением условий (при наличии) контрактов (договоров). Наличие судебных решений о выплате заказчиком (подрядчиком) неустоек, пеней и штрафов (судебные издержки).
4.2.7 Визуальные проверки по участкам на предмет:
– фактического исполнения работ (включая контрольные замеры);
– наличия дефектов (недоделок), требующих устранения в рамках гарантийных обязательств;
– полноты и своевременности мер, принятых по устранению выявленных нарушений.
4.2.8 Иные вопросы, возникающие в ходе проверки и имеющие отношение к теме контрольного мероприятия.
5. Сроки начала и окончания проведения основного этапа контрольного мероприятия – с 12 мая по 22 июня 2015 года.
6. Краткая характеристика проверяемой сферы использования государственных средств, средств Сахалинской области и деятельности объектов проверки.
Постановлением правительства Сахалинской области от 18.07.2013 № 355 утверждены перечень и идентификационные номера автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Сахалинской области.
Основной функцией автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения является обеспечение автотранспортных связей муниципальных образований Сахалинской области между собой, с областным центром и с автомобильными дорогами федерального значения. К дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения Сахалинской области отнесены 20 автомобильных дорог общей протяженностью 1554 км.
Развитие дорожной инфраструктуры осуществляется в рамках мероприятий, определенных подпрограммой «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего регионального и межмуниципального значения Сахалинской области» государственной программы «Развитие транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства Сахалинской области на 2014 – 2020 годы», утвержденной постановлением правительства Сахалинской области от 06.08.2013
№ 426 «Об утверждении государственной программы Сахалинской области «Развитие транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства Сахалинской области на 2014 – 2020 годы».
Оперативным управлением сетью автомобильных дорог общего пользования Сахалинской области, являющихся областной государственной собственностью, включая организацию выполнения дорожных работ по заказам владельцев (собственников) этих дорог, осуществлением проектного, технологического, дорожного ремонтно-строительного инжиниринга занимается ГКУ «Сахалинавтодор».
ГКУ «Сахалинавтодор» создано в соответствии с распоряжением правительства Сахалинской области от 23.12.2010 № 956-р «О создании казенных учреждений Сахалинской области» путем изменения типа существующего областного государственного учреждения «Управление автомобильных дорог Сахалинской области». Учредителем и собственником имущества управления является Сахалинская область. Функции и полномочия учредителя в отношении ГКУ «Сахалинавтодор» осуществляет министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области (далее – минтранспорта).
Управление в своей деятельности подчиняется минтранспорта. Органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества управления, является министерство имущественных и земельных отношений Сахалинской области (далее – минимущества).
Финансовое обеспечение деятельности управления осуществляется в соответствии с утвержденной в установленном порядке бюджетной сметой и законом об областном бюджете Сахалинской области, предусматривающим финансирование дорожного хозяйства Сахалинской области.
В соответствии с уставом ГКУ «Сахалинавтодор» осуществляет:
– функции заказчика-застройщика по комплексу дорожных работ на сети автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Сахалинской области, являющихся областной государственной собственностью;
– полномочия в сфере использования автодорог на территории Сахалинской области и осуществление на них дорожной деятельности.
Основными задачами управления являются:
– обеспечение эффективного функционирования рынка подрядных и проектных работ, организация и осуществление закупок на выполнение дорожных работ;
– проведение единой технической политики в дорожной деятельности, обеспечение внедрения современных технологий, конструкций, материалов при выполнении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, содержанию автомобильных дорог и повышение качества дорожного строительства.
В ходе контрольного мероприятия установлено следующее.
Цель 1. Оценка деятельности минтранспорта при разработке и реализации подпрограммы «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Сахалинской области» государственной программы Сахалинской области «Развитие транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства Сахалинской области на 2014 – 2020 годы».
Общий анализ целей и задач программы
и исполнения ее индикаторов
(по Подпрограмме в целом и в разрезе мероприятий)
В соответствии с п. 3 Порядка реализации и оценки эффективности государственной программы, утвержденного постановлением правительства Сахалинской области от 08.04.2011 № 117 (указанным документом также утверждена методика оценки эффективности государственной программы Сахалинской области), в паспорте Подпрограммы ее ответственными исполнителями определены: минтранспорта и минимущества, участником Подпрограммы – ГКУ «Сахалинавтодор».
Целью Подпрограммы является «создание материально-технических, экономических и организационных условий в дорожном хозяйстве, необходимых для сохранения и расширения единого экономического пространства, обеспечения доступности качественных транспортных услуг для населения и хозяйствующих субъектов на территории Сахалинской области».
Достижение поставленной цели осуществляется решением следующих задач:
1. Формирование связанной, качественной сети автомобильных дорог общего пользования на магистральных направлениях межмуниципальных транспортных связей, обеспечивающей круглогодичное транспортное сообщение между областным центром и центрами муниципальных образований, между перспективными точками экономического роста на территории муниципальных образований и их административными центрами, а также с магистральными транспортными системами на территории области.
2. Приведение существующих автомобильных дорог общего пользования на магистральных направлениях межмуниципальных транспортных связей в нормативное состояние, соответствующее требованиям технических регламентов, обеспечения безопасности дорожного движения и транспортным нагрузкам.
3. Совершенствование организационных механизмов, методов и технологий управления автомобильными дорогами на территории области.
4. Развитие материально-технической и технологической базы дорожных служб на территории области.
Подпрограмма рассчитана на семь лет – с 2014 по 2020 год – и реализуется в один этап.
Источниками финансирования мероприятий Подпрограммы определены средства федерального и областного бюджетов.
Подпрограммой предусмотрено осуществление следующих функциональных групп целевых программных мероприятий:
– строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры. В рамках целевого блока предусмотрены мероприятия по реконструкции автомобильных дорог регионального (межмуниципального) значения: Южно-Сахалинск – Оха; Невельск – Томари – аэропорт Шахтерск; Огоньки – Невельск; Тымовское – Александровск-Сахалинский.
На период 2014 – 2020 годов предусмотрены строительство и реконструкция 323,4 км автомобильных дорог регионального (межмуниципального) значения и 574,4 п. м искусственных сооружений на них:
– капитальный ремонт, ремонт, содержание объектов дорожной инфраструктуры. Реализация этого направления предусматривает решение следующих задач: устранение выявленных существенных разрушений автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, ограничивающих движение автомобилей; проведение работ по усилению дорожных и мостовых конструкций на участках автомобильных дорог общего пользования; обеспечение перехода к системе регламентного содержания автомобильных дорог и искусственных сооружений.
В рамках Подпрограммы предусмотрено капитально отремонтировать 62,0 км автомобильных дорог и 918,0 п. м искусственных сооружений. Регламентное содержание автомобильных дорог и искусственных сооружений общим протяжением 1554 км и 13022 п. м соответственно;
– повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства. Предполагается приобретение новой дорожной техники для обновления производственно-технической базы государственных унитарных дорожно-эксплуатационных предприятий; разработка мер по стимулированию внедрения современных дорожных технологий и материалов; проведение работ по расширению ресурсной базы дорожного хозяйства области;
– организация выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Проведение работ по адаптации имеющихся и по разработке новых видов дорожных конструкций и материалов применительно к условиям Сахалинской области; разработка рекомендаций по защите автомобильных дорог от снежных заносов, научное обоснование конструкций берегозащитных сооружений вдоль автомобильных дорог, сооружений инженерной защиты от селевых выносов и потоков;
– осуществление деятельности в сфере дорожного хозяйства. Предусмотрены расходы на содержание ГКУ «Сахалинавтодор» и профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров.
Указанные мероприятия в целом соответствуют целям и задачам Подпрограммы и стратегии социального и экономического развития Сахалинской области на период до 2025 года, утвержденной постановлением правительства Сахалинской области от 28 марта 2011 года № 99, предусматривающей сокращение инфраструктурных ограничений, препятствующих социально-экономическому развитию Сахалинской области.
Исполнение мероприятий Подпрограммы в количественном выражении за 2014 год приведено в таблице № 1.
Разделом 10 Подпрограммы определена методика оценки эффективности реализации Подпрограммы, в которой сравниваются плановые показатели результативности Подпрограммы (приложение № 1) и фактически достигнутые (отчет о реализации Подпрограммы).
Выполнение целевых индикаторов приведено в таблице № 2 на основании данных отчета за 2014 год.
В 2014 году из четырех индикаторов, предусмотренных Подпрограммой, три выполнены на 100 процентов. Индикатор «Прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям» перевыполнен на 2,5%, при плановом значении 9,1% исполнение составило 11,6%. Для значения данного показателя желаемой тенденцией развития является увеличение значения. Протяженность автомобильных дорог общего пользования регионального (межмуниципального) значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в 2014 году составила 622 км. Протяженность автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в 2013 году – 557 км. Фактический прирост составил 65 км, или 11,6%.
По индикатору «Прирост количества населенных пунктов, обеспеченных постоянной круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог» плановым значением является соединение автомобильной дорогой с твердым покрытием 3 населенных пунктов. Фактически в 2014 году соединены автомобильной дорогой с твердым покрытием 3 населенных пункта: с. Матросово и с. Восток с центром муниципального образования Поронайский городской округ
(г. Поронайск), с. Буюклы с центром муниципального образования городской округ «Смирныховский» (пгт Смирных).
Показатель комплексной эффективности Подпрограммы равен 0,98, согласно методике оценки эффективности оценивается как высокий уровень эффективности, так как его значение составляет более 0,95.
Анализ формулирования основных элементов Подпрограммы (цели, задачи, мероприятия, индикаторы) показал следующее.
При определении исполнителей по Подпрограмме установлена несогласованность между пунктами программных мероприятий приложения № 1 «Перечень мероприятий программы» и приложения № 6 «Ресурсное обеспечение…».
Так, согласно приложению № 1 «Перечень мероприятий подпрограммы», по пунктам 2.1.1 «Строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры», 2.3 «Повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства» и 2.4 «Организация выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» единственным исполнителем мероприятий определено минтранспорта.
При этом в приложении № 6 «Ресурсное обеспечение» по мероприятиям: по п. 2.3 «Повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства» и п. 2.4 «Организация выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» исполнители отсутствуют.
В ходе контрольного мероприятия установлено, что фактически указанные пункты исполняются не министерством, а ГКУ «Сахалинавтодор».
Формулировка цели программы как «создание условий» материально-технических, экономических и организационных в дорожном хозяйстве в данном случае не позволяет подобрать показатель конечного результата для последней цели (создание… «организационных условий…»).
Весь комплекс мер по «созданию условий» должен быть направлен на планируемый конечный результат решения проблем: «…расширение единого экономического пространства, обеспечение доступности транспортных услуг для населения и хозяйствующих субъектов на территории Сахалинской области», однако Подпрограмма не имеет индикативных показателей ни для оценки доступности, ни для оценки изменения качества транспортных услуг.
В результате при формулировании цели Подпрограммы не обеспечена измеримость конечного результата.
По мнению счетной палаты, при определении цели Подпрограммы как «…расширение единого экономического пространства…» также требуется включение в государственную программу показателей конечного результата, отражающих вклад дорожной отрасли в развитие региональной экономики с учетом изменения качества технического и эксплуатационного состояния дорог и планируемого развития сети автомобильных дорог. Если такие показатели не могут быть рассчитаны, то цель сформулирована недостаточно корректно.
Таким образом, цель программы «создание условий» не является конкретной, релевантной, поскольку не может в полном объеме быть измерена показателями итоговых результатов Подпрограммы и в конечном счете не является достижимой.
Изучение структуры государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением правительства РФ от 15.04.2014 № 319, показало, что она в качестве своих целей ставит:
– ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике;
– повышение доступности транспортных услуг для населения;
– повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.
Аналогичные недостатки отмечены при анализе задач Подпрограммы.
Поскольку задачи Подпрограммы являются подцелью Подпрограммы, они также должны измеряться показателями конечных результатов. Количество сформулированных задач Подпрограммы должно быть достаточным для достижения цели Подпрограммы, где каждой задаче должно соответствовать как минимум одно мероприятие.
При наличии задачи «Совершенствование организационных механизмов, методов и технологий управления автомобильными дорогами на территории области», подпрограммные мероприятия для него полностью отсутствуют. Соответственно отсутствуют методы оценки достижения конечного результата и индикативные показатели.
В данном случае перечень мероприятий уже, чем задачи Подпрограммы, которые они должны решать.
Мероприятия Подпрограммы сформированы на двух уровнях: 1-го уровня – главным целевым направлениям реализации Подпрограммы; 2-го уровня – в рамках каждого из этих направлений.
Формулировка мероприятий не в полной мере отражает способ реализации задачи, так, мероприятие «повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства» приложения № 1 фактически идентично задаче Подпрограммы «Развитие материально-технической и технологической базы дорожных служб на территории области».
В данном случае мероприятие не только трудноизмеримо одним индикатором, кроме того, оно сформулировано как задача, что находит свое отражение в разделе 5.3 «Повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства», где мероприятие реализуется «…в составе следующих задач:
– обновление производственно-технической базы государственных унитарных дорожно-эксплуатационных предприятий;
– обеспечение использования новых видов дорожных конструкций и материалов, позволяющих повысить качество и увеличить межремонтные сроки службы автомобильных дорог и дорожных сооружений в условиях Сахалинской области;
– обеспечение своевременного удовлетворения обоснованных потребностей дорожного хозяйства области в качественных дорожно-строительных материалах и конструкциях.
Реализация этих мероприятий предполагает: приобретение новой дорожной техники для обновления парка государственных унитарных дорожно-эксплуатационных предприятий; разработку мер по стимулированию внедрения современных дорожных технологий и материалов; проведение работ по расширению ресурсной базы дорожного хозяйства…».
При этом в приложении № 1 «Перечень мероприятий государственной программы» мероприятия второго уровня, указанные в текстовой части раздела 5.3, отсутствуют.
Если задача должна измеряться показателями непосредственных результатов, то для мероприятия «повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства» фактически индикативные значения не установлены.
Пункт 3 таблицы раздела 2 «Степень реализации мероприятий» годового отчета о реализации программы по мероприятию отражает ожидаемый результат по такому показателю, как «приобретение дорожной техники» в количестве 17 единиц, указанный показатель некорректен (либо недостаточен), поскольку его фактическое значение отражает исполнение плана по закупкам техники.
Вместе с тем технический уровень производственной базы дорожно-строительной отрасли оценивается в следующих аспектах:
– обеспеченность дорожных предприятий машинами, механизмами и транспортом;
– качественные характеристики применяемой дорожно-строительной техники, технологии и строительной продукции;
– внедрение, освоение и применение прогрессивной техники и технологии.
Анализ технической оснащенности должен быть ориентирован на изучение, определение состава, количества и мощности машин и механизмов.
Таким образом, задача повышения технической оснащенности нацеливает на механизацию и автоматизацию производственного процесса, устранение ручного, монотонного, тяжелого и вредного для здоровья труда, и ее конечный результат оценивается через коэффициенты: уровень механизации производства (К М.П.); степень охвата рабочих механизированным трудом (К М.Р.); уровень механизации и автоматизации производственных процессов (К М.П.П.); уровень прогрессивности оборудования; удельный вес автоматических машин и оборудования (К М.О.).
Обобщающим сводным коэффициентом повышения технической оснащенности является коэффициент обновления парка дорожно-строительных машин (как правило, за год).
При оценке технологической оснащенности дорожно-строительного производства может быть использован коэффициент технологической оснащенности (К Т.О.), который исчисляется как отношение числа деталеопераций, выполняемых с применением специальных приспособлений и инструментов, к общему числу деталеопераций (источником информации для исчисления данного коэффициента может служить технологическая и техническая документация (например, технологическая карта). Либо через степень индустриализации, измеряемой через показатели коэффициента сборности.
В упрощенном варианте определение уровня техники и технологии производства необходимо начинать с изучения структуры основных фондов. Это позволит установить удельный вес их активной части — производственных основных фондов в общем составе, а в основных производственных фондах выделить удельный вес оборудования и принимать текущее значение за базовый показатель.
Тогда приобретение техники в рамках мероприятия возможно оценивать через указанный показатель, который соответственно увеличивает долю и машин, и оборудования в структуре активной части основных фондов, тем самым опосредованно повышает вооруженность труда и технологическую оснащенность.
Одним из прогнозов конечного результата является сокращение рисков для жизни и здоровья людей в связи с повышением уровня безопасности дорожного движения… Вместе с тем индикатор, отражающий снижение дорожно-транспортных происшествий и аварийности, Подпрограммой не предусмотрен.
Исполнение индикаторов Подпрограммы
Приложением № 1 к Программе предусмотрены плановые показатели результативности Подпрограммы.
Оценка и анализ целевых индикаторов Подпрограммы показали следующее.
На начало 2014 года Подпрограммой предусмотрено 5 показателей:
– доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального (межмуниципального) значения;
– доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального (межмуниципального) значения с твердым покрытием проезжей части в общей протяженности автомобильных дорог регионального (межмуниципального) значения области;
– прирост количества населенных пунктов, обеспеченных постоянной круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием регионального (межмуниципального) значения;
– построено и реконструировано автомобильных дорог общего пользования регионального (межмуниципального) значения;
– отремонтировано (капитальный ремонт) автомобильных дорог регионального (межмуниципального) значения и искусственных сооружений на них.
В течение 2014 года исключено два индикатора, которые оценивались в натуральных единицах, и добавлен индикатор «доля протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального значения (далее – АДОПР(М)З), не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности АДОПР(М)З».
В последней редакции для мониторинга реализации Подпрограммы приняты следующие основные целевые показатели:
1. Доля протяженности АДОПР(М)З, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности АДОПР(М)З.
2. Доля протяженности АДОПР(М)З с твердым покрытием проезжей части в общей протяженности АДОПР(М)З области.
3. Прирост количества населенных пунктов, обеспеченных постоянной круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием регионального (межмуниципального) значения.
4. Прирост протяженности АДОПР(М)З, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям в субъекте Российской Федерации, к предыдущему году.
Общая оценка установленных индикаторов показала, что данные перечня характеризуют показатели предусмотренных Подпрограммой задач: «формирование связанной, качественной сети автомобильных дорог общего пользования, обеспечивающей круглогодичное транспортное сообщение» и «приведение существующих дорог общего пользования в нормативное состояние для обеспечения безопасности дорожного движения».
При этом установленные целевые показатели не отражают итогов реализации таких задач Подпрограммы, как «совершенствование организационных механизмов, методов и технологий управления автомобильными дорогами…», а также «развитие материально-технической и технологической базы дорожных служб…».
Целевые индикаторы программ служат критериями оценки достижения результатов и являются количественным выражением параметров деятельности.
Вместе с тем принятые в программе целевые индикаторы не только не характеризуют результаты исполнения всех задач Подпрограммы, но и не позволяют достоверно и полноценно определить уровень реализации Подпрограммы в целом, не только из-за недостаточности индикативных значений, но и из-за отсутствия взаимосвязи части мероприятий (результатов их выполнения) с установленными показателями.
Обращает на себя внимание факт изменения базового показателя на начало 2014 года по индикатору «доля протяженности АДОПР(М)З с твердым покрытием проезжей части в общей протяженности АДОПР(М)З области». Базовый показатель на начало года составлял 56,8%, а на конец года – 60%, что указывает либо на некорректные, либо на недостоверные данные при формировании Подпрограммы.
По индикатору «прирост протяженности АДОПР(М)З, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям в субъекте Российской Федерации, к предыдущему году» достоверно оценить показатель прироста фактически не представляется возможным при отсутствии базового значения, выраженного (справочно отраженного) в натуральных единицах измерения. Кроме того, при увеличении финансирования, опережающего ввода участков дорог в эксплуатацию и, соответственно, объемов выполненных дорожно-строительных (ремонтных) работ в 2014 году сам показатель в ходе корректировки программы снизился на 0,8% (с 9,9% до 9,1%).
Кроме того, аналитическая оценка динамических рядов индикативных значений по двум показателям, взаимосвязанных обратной пропорцией, выявила некорректность целевых показателей как в процентном, так и в натуральном выражении. Расчет представлен в таблице № 3, где перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Сахалинской области общей протяженностью 1554 км утвержден постановлением правительства Сахалинской области от 18.07.2013 № 355.
Базовое значение индикатора в редакции от 20.01.2015:
– по протяженности дорог, не отвечающих нормативным требованиям, – 64%, или 994,6 км (1554*64%);
– по протяженности дорог, отвечающих нормативным требованиям, – 100%-64% = 36%, или 559,4 км.
Таким образом, ответственному исполнителю необходимо произвести корректировку целевых значений по указанным показателям.
Наряду с вышеуказанным установлены отдельные недостатки при исполнении Подпрограммы.
Механизм управления Подпрограммой предусматривает управление ответственным исполнителем – минтранспорта.
В процессе реализации Подпрограммы ответственный исполнитель осуществляет полномочия по подготовке годового отчета по Подпрограмме и представляет его в министерство экономического развития.
Фактически, согласно представленным документам, отчет по Подпрограмме полностью сформирован подведомственным учреждением – ГКУ «Сахалинавтодор», что является превышением полномочий участника программы, определенных разделом 7 «Полномочия ответственного исполнителя, соисполнителей и участников государственной программы» Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ», утвержденного постановлением правительства Сахалинской области от 08.04.2011 № 117 (далее – Порядок № 117).
Согласно указанному выше разделу Порядка № 117, на участника Подпрограммы возложены функции по:
– представлению ответственному исполнителю и соисполнителю отчета о ходе реализации мероприятий государственной программы (п. 7.3.5).
Подготовка отчетов в соответствии с п. 7.1.7 и 7,1.9 возложена на ответственного исполнителя, которым является минтранспорта.
ГКУ «Сахалинавтодор» самостоятельно осуществляет защиту объектов ФЦП и прохождение процедуры согласования соглашений в федеральном дорожном агентстве по объектам, финансируемым с привлечением средств федерального бюджета.
В нарушение п. 5.6 Порядка № 117 план-график реализации Подпрограммы на 2014 год, согласованный в надлежащем порядке, к проверке не представлен, а также не представлен минэкономразвития и минфину.
В 2015 году к распоряжению минтранспорта от 30.01.2015 № 10/01р приложен план-график на период всего действия государственной программы (2014 – 2020 годы), что не отвечает требованиям п. 5.3 Порядка № 117.
Кроме того, в нарушение п. 5.4 Порядка № 117 план-график утвержден с нарушением установленного срока на 15 дней, при этом согласование плана-графика с заинтересованными сторонами отсутствует.
Согласно п. 4.3.2 методических указаний по разработке и реализации государственных программ Сахалинской области, утвержденных приказами от 20.10.2014 минэкономразвития № 167 и минфина № 28, ответственным за реализацию мероприятия, включенного в план-график реализации государственной программы, может быть только один исполнитель. В случае, если реализацию мероприятия осуществляют два и более исполнителей, мероприятие следует разделить в соответствии с полномочиями, вместе с тем:
– по строке 2.1.1 «Строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры» в графе «Ответственный исполнитель по мероприятию» указано минтранспорта, фактическим исполнителем является подведомственное учреждение – ГКУ «Сахалинавтодор»;
– по строкам 2.2 «Капитальный ремонт, ремонт, содержание объектов дорожной инфраструктуры», 2.3 «Повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства», 2.4 «Организация выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» и другим указаны исполнителями минтранспорта и ГКУ «Сахалинавтодор» без разделения по полномочиям.
Анализ расходов областного бюджета
Сахалинской области, выделенных ГКУ «Сахалинавтодор»
на реализацию мероприятий Подпрограммы в 2014 году
и истекшем периоде 2015 года
На реализацию Подпрограммы ресурсным обеспечением на 2014 год предусмотрены средства в размере 8117725,4 тыс. рублей.
В течение 2014 года в Подпрограмму три раза вносились изменения по объему ресурсного обеспечения, в результате объем финансирования мероприятий Подпрограммы увеличился на 5,8%. Последнее изменение в Подпрограмму внесено 20.01.2015 года под фактическое исполнение мероприятий программы. В том числе: средства в размере 62,0 тыс. рублей перемещены с минтранспорта на минимущества с целью изъятия земельного участка, находящегося в собственности ОАО «Совхоз Тепличный», путем его выкупа для государственных нужд области по объекту «Реконструкция перекрестка на км 6+804 автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха с установкой светофорного объекта».
В окончательной редакции Подпрограммы средства на финансирование мероприятий в размере 9487777,3 тыс. рублей в 2014 году распределены следующим образом:
– финансирование строительства и реконструкции объектов дорожной инфраструктуры – 5939051,9 тыс. рублей (федеральный бюджет – 902707,9 тыс. рублей, областной бюджет – 5036344,0 тыс. рублей);
средства областного бюджета
– финансирование капитального ремонта, ремонта и содержания объектов дорожной инфраструктуры – 3313266,0 тыс. рублей;
– повышение уровня технической и технологической оснащенности производственной базы дорожного хозяйства – 84800,0 тыс. рублей;
– организация выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ – 1934,0 тыс. рублей;
– осуществление деятельности в сфере дорожного хозяйства – 148657,6 тыс. рублей;
– профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров – 67,8 тыс. рублей.
По состоянию на 01.01.2014 законом Сахалинской области от 05.12.2013 № 112-ЗО «Об областном бюджете Сахалинской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (далее – закон от 05.12.2013 № 112-ЗО) на реализацию Подпрограммы предусмотрены средства областного бюджета в размере 8117725,4 тыс. рублей, что соответствовало ресурсному обеспечению Подпрограммы. С учетом внесенных изменений в течение года в ресурсное обеспечение Подпрограммы бюджетные ассигнования увеличены на 1369989,9 тыс. рублей и составили 9487715,3 тыс. рублей, минимущества предусмотрено 62,0 тыс. рублей.
Основное увеличение ассигнований – 1317400,0 тыс. рублей – произошло по мероприятию «Строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры» в связи с заключенным соглашением от 18.09.2014 № ФДА 48/86-с между правительством Сахалинской области и федеральным дорожным агентством о предоставлении в 2014 – 2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Сахалинской области в рамках реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» (в редакции дополнительного соглашения от 24.12.2014).
Средства федерального бюджета в размере 478171,0 тыс. рублей поступили в бюджет Сахалинской области в III и IV кварталах 2014 года (п/п от 22.09.2014 № 782 на сумму 450000,0 тыс. рублей, от 07.11.2014 № 885 – 26600,0 тыс. рублей, от 12.12.2014 № 51 – 1571,0 тыс. рублей).
Кроме того, в марте 2014 года поступили неосвоенные в 2013 году остатки средств в размере 244007,8 тыс. рублей. Средства направлены на реконструкцию автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха на участке км 339+250 – км 359+150.
В состав средств областного бюджета включены средства от компенсации ущерба, наносимого автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального значения Сахалинской области по соглашению, заключенному между правительством Сахалинской области и компанией «Эксон Нефтегаз Лимитед» от 14.06.2012 на сумму 45000,0 тыс. долларов США, из них: 2012 год – 15000,0 тыс.$, 2013 год – 30000,0 тыс. $, 2014 год – 30000,0 тыс. $ (п/п от 28.06.2012 № 790 на сумму 455470,5 тыс. рублей; п/п от 22.03.2013 № 28 на сумму 900831,0 тыс. рублей, п/п от 10.04.2014 № 449 на сумму 1057344,0 тыс. рублей).
Поступившие денежные средства отражены в доходной части бюджета по статье «Прочие безвозмездные поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации» (безвозмездные поступления от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том числе добровольных пожертвований, в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения).
Указанные средства направлены на финансирование работ по реконструкции автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха на участке км 796 – км 810.
Бюджетной росписью на 2014 год ГКУ «Сахалинавтодор» на реализацию Подпрограммы предусмотрено 9487905,3 тыс. рублей, что больше ресурсного обеспечения Подпрограммы и закона о бюджете на 190,0 тыс. рублей, которые перемещены с раздела 0408 по распорядительной надписи министра финансов Сахалинской области в соответствии п. 3 ст. 217 БК РФ на осуществление деятельности в сфере дорожного хозяйства.
Согласно отчетным данным за 2014 год ф. 0503127 «Отчет об исполнении бюджета главного распорядителя…», кассовое исполнение Подпрограммы составило 9035097,8 тыс. рублей, или 95,2%. Не освоены бюджетные ассигнования в размере 452807,5 тыс. рублей, в том числе по мероприятиям Подпрограммы: строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры – 379525,7 тыс. рублей (83,8% от неосвоенных средств); капитальный ремонт, ремонт, содержание объектов дорожной инфраструктуры – 71885,9 тыс. рублей (15,9%); осуществление деятельности в сфере дорожного хозяйства – 1388,9 тыс. рублей (0,3%), переподготовка и повышение квалификации – 7,0 тыс. рублей.
Основными причинами неисполнения бюджетных обязательств по мероприятию «Строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры» являются нераспределенные средства при реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» в размере 300776,8 тыс. рублей (долевое финансирование областного бюджета – 120247,7 тыс. рублей, федерального бюджета – 180529,1 тыс. рублей) в связи с противоречиями по вопросу о месте проведения государственной экспертизы, возникшими при внесении изменений в постановление правительства РФ от 18.05.2009 № 427 «О порядке проведения достоверности определения стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета» (в ред. от 25.09.2014 № 984).
В соответствии с письмом минстроя России от 25.02.2015 № 4917-НА/06 в адрес ФАУ «Главгосэкспертиза России» для включения объекта в решение об адресном (пообъектном) распределении субсидий субъект Российской Федерации должен представить в минстрой России перечень документов и материалов, указанных в пункте 17 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением правительства РФ от 13.09.2010 № 716, в том числе копию положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, в данном случае ФАУ «Главгосэкспертиза России».
Вместе с тем ФАУ «Главгосэкспертиза России» (Хабаровский филиал) письмом от 22.04.2015 № 07-10/110 в адрес минтранспорта по Сахалинской области сообщило, что со дня вступления в силу постановления правительства РФ от 25.09.2014 № 984 ФАУ «Главгосэкспертиза России» и его филиалы вправе принимать к рассмотрению документы по объектам региональной и муниципальной собственности, финансирование строительства, реконструкции планируется осуществлять с привлечением субсидий федерального бюджета только в случае, если актом правительства РФ либо актом федерального органа исполнительной власти предусмотрено пообъектное распределение таких субсидий.
ГКУ «Сахалинавтодор» дважды обращалось в Хабаровский филиал ФАУ «Главгосэкспертиза России» с заявлениями от 09.12.2014 № 01/2561 и от 25.02.2015 № 01/338 о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется из федерального бюджета. В обоих случаях отказано в приеме ПСД на государственную экспертизу со ссылкой на постановление правительства РФ от 25.09.2014 № 984.
В связи с нерешенным вопросом на федеральном уровне минтранспортом Сахалинской области в апреле 2015 года направлены письма депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С. Ю. Тену от 24.04.2015 № 1325/15-0 и в федеральное дорожное агентство от 24.04.2015 № 1326/15-0 на оказание содействия в получении пообъектного распределения субсидий федерального бюджета, утвержденного актом правительства РФ либо актом федерального органа исполнительной власти.
Кроме этого не освоены средства в размере 78732,3 тыс. рублей по причине неисполнения контрактных обязательств подрядчиками: при выполнении проектно-изыскательских работ (ГУП «Автодорпроект», госконтракт от 19.02.2014 № 02/14) и при реконструкции автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха (ООО СП «СУ-4» и «ФСК», госконтракты от 10.12.2013 № 27-03-13, от 03.03.2014 № 27-01-14Д).
По мероприятию «Капитальный ремонт, ремонт, содержание объектов дорожной инфраструктуры» не исполнены бюджетные ассигнования в размере 71885,9 тыс. рублей в связи с неисполнением контрактных обязательств подрядчиками (госконтракты от 09.10.2014 № 27-02-14Д ООО СП «СУ-4» и «ФСК», от 29.09.2014 № 56-01-14 ООО «Дальцентравиа»).
По мероприятию «Осуществление деятельности в сфере дорожного хозяйства» не освоены средства в размере 1388,9 тыс. рублей на содержание ГКУ «Сахалинавтодор».
Цель 2. Оценка эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2014 – 2015 годах ГКУ «Управление автомобильных дорог Сахалинской области» на строительство и реконструкцию объектов дорожной инфраструктуры.
Проверка соблюдения процедур и сроков проведения аукционов, конкурсов по отбору проектных организаций, подрядчиков (поставщиков), строительного контроля.
В рамках мероприятия «Строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры» осуществлялись работы:
– реконструкция автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха на 9 участках (86,617 км);
– реконструкция автомобильной дороги регионального значения проспект Мира на 3 участках (0,204 км);
– реконструкция автомобильной дороги межмуниципального значения Невельск – Томари – аэропорт Шахтерск на 3 участках (11,789 км);
– реконструкция автомобильной дороги регионального значения Петропавловское – Воскресенское – Анива – Соловьевка на 1 участке (0,028 км);
– проектно-изыскательские работы по 23 участкам.
В проверяемом периоде по мероприятию «Строительство и реконструкция объектов дорожной инфраструктуры» ГКУ «Сахалинавтодор» в соответствии с федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – федеральный закон № 44-ФЗ) размещено 27 заказов на общую сумму 4369128,6 тыс. рублей, в том числе в 2014 году – 23 контракта на сумму 4289707,5 тыс. рублей, в истекшем периоде 2015 года – 4 контракта на сумму 7022,6 тыс. рублей.
В рамках Подпрограммы по участкам км 310+900 – км 328+900, км 339+250 – км 359+150, км 796 – км 810 автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха, км 265+490 – км 271+390 Углегорск – порт Шахтерск (II очередь), автомобильной дороги Невельск – Томари – аэропорт Шахтерск проводилось общественное обсуждение заказов на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru в разделе «Форум» в соответствии с поручением правительства Российской Федерации от 02.08.2012 № АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей» и постановлением правительства Сахалинской области от 14.01.2013 № 3 «Об утверждении порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и нужд бюджетных учреждений Сахалинской области».
Заключено 26 контрактов на общую сумму 4294832,9 тыс. рублей, из них с единственным участником торгов – 21 контракт на общую сумму 4088460,8 тыс. рублей. Экономия по результатам торгов составила 74295,7 тыс. рублей (1,7%), из них: в 2014 году – 72398,5 тыс. рублей, за истекший период 2015 года – 1897,2 тыс. рублей. Выборочной проверкой конкурсной документации нарушений не выявлено.
Введено в эксплуатацию в 2014 году 3 участка автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха, 4 моста, 2 водопропускных сооружения и 2 надземных пешеходных перехода на общую сумму 5281021,5 тыс. рублей, при этом затраты на строительно-монтажные работы (далее – СМР) по указанным объектам уменьшились на 308708,7 тыс. рублей в связи с экономией по результатам торгов, сокращением срока строительства и отпавшей необходимостью в процессе строительства отдельных видов работ, согласованных с проектной организацией.
Перечень введенных участков по реконструкции автомобильной дороги Южно-Сахалинск – Оха и их фактическая стоимость приведены в таблице № 1.
